Самата абсолютна давност в ЗЗД е неконституционна

Нормата на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД нарушава принципа за законност, който е съществен елемент от принципа на правовата държава, защото не е ясна, точна и безпротиворечива (Решение № 5 от 29 юни 2012 г. по конституционно дело № 12 от 2011 г.). Тя не установява единен момент, от който започва да тече абсолютната давност (уредени са три различни момента – ден на изискуемостта на вземането, ден на първото действие по изпълнението, ден на влизането в сила на акта, с който е признато вземането). Тези моменти не съответстват и не обхващат всички юридически факти, от които започва да тече погасителната давност (чл. 114, ал. 1 – 4 ЗЗД), и които прекъсват давността (чл. 116, б. “а“ – „в“ ЗЗД). Не е ясно какви са последиците, ако давността е прекъсната с признание на вземането от длъжника, искова молба или възражение.

Параграф 2 от ПЗР на ЗДЗЗД нарушава началото на предвидимост и свързаните с него правна сигурност и стабилност, тъй като има за ефект заличаване на последиците на юридическите факти, прекъсващи давността, които към момента на проявлението си са имали подобно действие. По същите причини се нарушават и легитимните очаквания на кредиторите, които преди влизане на закона за допълнение на ЗЗД в сила са съобразявали поведението си с дължината на давностните срокове и с уредените в закона факти, които са имали за последица тяхното прекъсване, без да могат да предвидят, че държавата впоследствие ще заличи с обратно действие последиците от прекъсването на давността.

Промяната, въведена с § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД, нарушава изискването за справедливост, като с обратна сила погасява по давност вземания на кредитори, които не могат да се защитят, защото не са могли да предвидят, че законодателят впоследствие ще въведе „абсолютна давност“ и ще лиши от правни последици действията по прекъсването на давността. Това създава опасност за доверието в българското право и в стабилността на законовата уредба у нас и се нарушава принципите на правовата държава.

2.3. Елемент от съдържанието на принципа на правовата държава, нарушен от нормите, съдържащи се в § 18 от ПЗР на ЗИДЗЕ, е и изискването ограничения в правата да се установяват само за постигане на конституционно легитимни цели и при спазване принципа на пропорционалност (Решение № 6 от 10 юни 2014 г. по конституционно дело № 7 от 2014 г.; Решение № 8 от 28 юни 2016 г. по конституционно дело № 9 от 2015 г.).

Това проявление на принципа на правовата държава нееднократно е подчертано от КС, който приема, че при създаването на законите в правовата държава законодателят трябва да търси решения, които да задоволяват справедливия интерес в рамките на конституционния модел, а не инцидентно или под влияние на случайни фактори „да въвежда рестрикции и да установява привилегии“ (Решение № 8 от 12 май 1999 г. по конституционно дело № 4 от 1999 г.; Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по конституционно дело № 8 от 2004 г.; Решение № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г.; Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по конституционно дело № 5 от 2013 г.; в този смисъл е и Решение № 3 от 27 април 2000 г. по конституционно дело № 3 от 2000 г.).

Нормата на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД не е насочена към конституционно легитимна цел и нарушава принципа на пропорционалност. Тя създава с обратно действие привилегия на една група частни лица (физически лица – длъжници) пред друга група частни лица (физически и юридически лица – кредитори), като накърнява конституционните начала на чл.6, ал.2 и чл.19, ал.2 от КРБ (на което ще бъде отделено внимание по-надолу), без да държи сметка за специфичните качества на физическите лица – длъжници и физическите и юридически лица – кредитори. Нормата на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД нарушава и принципа за пропорционалност, защото кредиторите, независимо от обратното действие на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД, не разполагат с никакви възможности за защита и компенсиране на настъпващите в техния патримониум неблагоприятни правни последици.

3. Правилото на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД е противоконституционно, тъй като противоречи на чл.6, ал.2 и чл.19, ал.2 от Конституцията на Република България.

3.1. Равенството пред закона (чл.6, ал.2 от КРБ) е уредено като фундаментален принцип на правовата държава и като основно право на правните субекти.

КС нееднократно е подчертавал в практиката си, че принципът на равенството стои в основата на гражданското общество и държавата, той е общ за цялата правна система на Република България и е основа за тълкуване и прилагане на Конституцията и за нормотворческата дейност (в този смисъл Решение № 14 от 10 ноември 1992 г. по конституционно дело № 14 от 1992 г.; Решение № 8 от 12 май 1999 г. по конституционно дело № 4 от 1999 г.; Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по конституционно дело № 8 от 2004 г.; Решение № 11 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 13 от 2009 г.; Решение № 11 от 22 ноември 2011 г. по конституционно дело № 8 от 2011 г.).

Съобразно мотивите на Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по конституционно дело № 8 от 2004 г., КС е приел, че принципът за равенство има две основни проявни форми – забрана за произволно неравнопоставяне и задължение за равно третиране. Забраната за произвол е проекция на изискването за справедливост. С оглед прякото действие на нормите на Конституцията за всички правни субекти, прогласено в чл.5, ал.2 КРБ, органите на власт също са длъжни при осъществяване на своята дейност да съобразяват принципа на равенство. Повелята за равно третиране се изразява в задължение за публичната власт да третира равно всички, които биват засегнати от нейни действия или решения (вж. Решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по конституционно дело № 13 от 2010 г.). Забраната за произвол важи спрямо трите власти. По отношение на законодателната власт принципът на равенството се проявява като забрана законодателят, при регулиране на обществените отношения, да третира равното като неравно и обратно, при положение че няма съществено основание за някакво отклонение. Равенството пред закона също изисква равнопоставеност на всички правни субекти пред нормативните актове и задължение за еднаквото им третиране от държавната власт (Решение № 14 от 10 ноември 1992 г. по конституционно дело № 14 от 1992 г.; Решение № 12 от 22 май 2001 г. по конституционно дело № 12 от 2001 г.). Забраната за произвол е приложима към всеки закон.

Принципът на равенството на правните субекти пред закона по отношение на уредбата на стопанската дейност на правните субекти намира израз в изискването на чл. 19, ал.2 КРБ чрез законите да се създават и гарантират на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност (Решение № 14 от 10 ноември 1992 г. по конституционно дело № 14 от 1992 г.; Решение № 8 от 12 май 1999 г. по конституционно дело № 4 от 1999 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.). Правилото на чл.19, ал.2 КРБ защитава възможността на субектите да участват в стопанския живот (Решение № 10 от 25 юни 1999 г. по конституционно дело № 36 от 1998 г.).

Съобразно мотивите на Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.. КС е приел, че „Правото на еднакви правни условия за стопанска дейност изисква всички субекти, които осъществяват идентична или сходна дейност в даден отрасъл на икономическата среда, да бъдат поставени при еднакви условия“ (в същия смисъл КС се е произнесъл и в Решение № 5 от 26 септември 2002 г. по конституционно дело № 5 от 2002 г.). В мотивите на Решение № 3 от 13 април 2006 г. по конституционно дело № 4 от 2006 г. КС изрично е подчертал, че „Равенството предполага еднакви юридически условия за развиване на стопанска дейност. … Равенството на гражданите пред закона не изключва правото на законодателя да въведе със закон специфични условия и изисквания за упражняване на определена дейност. След като тези условия са еднакви и се отнасят до всички, които я упражняват, те са равнопоставени, независимо от това, че някои от тях не могат фактически да се съобразят с тези условия. …Член 19, ал. 1 от Конституцията постановява, че икономиката на страната се основава на свободната стопанска инициатива. „Свободната стопанска инициатива на участниците в стопанския живот е свързана и с еднаквите правни условия за стопанска дейност – чл. 19, ал. 2 от Конституцията“ (Решение Ns 3 от 2000 г. по к.д. Ns 3 от 2000 г., ДВ, бр. 37 от 2000 г.) …Член 19, ал. 2 от Конституцията … изисква еднаква правна уредба за всички …“.

КС е имал много поводи да се произнесе относно въвеждането на ограничения в принципа на равенство, като приема, че то „… не е въпрос на свободно усмотрение, а трябва да има свое основание … щом. Конституцията обявява равенството на гражданите пред закона за принцип, не всяка цел ще може да бъде годно основание за ограничаване на права, а само цел от същия порядък какъвто Конституцията допуска като основание за ограничаване на права“ (Решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по конституционно дело № 13 от 2010 г.). Поради това, в трайната си практика КС приема, че въвеждането на ограничения не би противоречало на Конституцията единствено ако е сторено, за да се защити друга, от по-висш ранг конституционна ценност, с цел защита на обществения интерес, ако е налице потребност от постигането на обществено приоритетни и значими цели и ако подобни ограничения отговарят на законодателната целесъобразност, като във всички случаи следва да се запази приоритетът на принципа на равенство, т.е. никое ограничение не трябва да противоречи на конституционния принцип по чл.19, ал.2 КРБ (Решение № 11 от 29 юли 1992 г. по конституционно дело № 18 от 1992 г.; Решение № 10 от 25 юни 1999 г. по конституционно дело № 36 от 1998 г.; Решение № 12 от 22 май 2001 г. по конституционно дело № 12 от 2001 г.; Решение № 5 от 26 септември 2002 г. по конституционно дело № 5 от 2002 г.; Решение № 9 от 17 юни 2003 г. по конституционно дело № 10 от 2003 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.). Както КС посочва в мотивите на Решение № 1 от 29 януари 2015 г. по конституционно дело № 5 от 2014 г., „… Въпросът е за границите на ограничението. Тези граници трябва да са обективно необходими, ясно и безпротиворечиво очертани и да отговарят на критерия пропорционалност.

3.2. Параграф 2 от ПЗР на ЗДЗЗД нарушава чл.6, чл.2 и чл.19, ал.2 КРБ и, съответно, основния конституционен принцип на равенството.

Тази норма произволно противопоставя и неравно третира, и то с обратна сила, длъжниците физически лица и останалите длъжници, които не се ползват от привилегията на абсолютната давност. Неравнопоставяне и неравно третиране е налице и по отношение на кредиторите – защото спрямо кредиторите-физически лица, които не са търговци, за разлика от кредиторите-физически лица, които са търговци и кредиторите юридически лица, абсолютни давност не тече. Нормата не диференцира длъжниците и кредиторите съобразно определен и ясен критерий с оглед на абсолютната давност, нито е насочена към закрила на друга, от по-висш ранг конституционни ценност, с цел защита на обществения интерес. Неравнопоставеността, въведена от законодателя с правилото на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД, не отговаря на нито един от горепосочените критерии за допустимост на ограничаване на принципа на юридическо равенство на правните субекти, попадащи в една обща група и осъществяващи идентична или сходна стопанска дейност. Не са налице каквито и да е съображения, легитимиращи подобно законодателно решение. То не защитава висши конституционни ценности. Не се защитава общественият интерес, нито се постигат някакви обществено приоритетни и значими цели (Решение № 17 от 16.12.1999 г. по к. д. № 14/1999), тъй като има за единствен резултат внасянето на несигурност, нестабилност и непредвидимост в отношенията между длъжниците и кредиторите и закрила на недобросъвестните длъжници-физически лица. Липсват съображения за мотивирана целесъобразност, които да оправдават подобен законодателен произвол.

Параграф 2 от ПЗР на ЗДЗЗД защитава частен интерес – този на част от длъжниците – физически лица, който се предпочита пред интереса друга група частни лица – кредитори. Подобна намеса би могла да бъде в известна степен оправдана, ако беше установена в интерес на потребители, когато влизат в договорни отношения с търговци[3] (тъй като високото равнище на защитата на потребителите е принцип на правото на Европейския съюз (ЕС) – вж. чл. 169, параграф 1 и чл.169, параграф 2, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз, Директива 2011 /83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година относно правата на потребителите, за изменение на Директива 93/1 З/ЕИО на Съвета и Директива 1999/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 85/577/ЕИО на Съвета и Директива 97/7/ЕО на Европейския парламент и на Съвета). Институтът на „абсолютната давност“, при това с обратна сила, се прилага не само за отношенията между потребител и търговец, но и за отношения, по които кредиторът не е търговец, а друго юридическо или физическо лице.

От друга страна, по неясни причини институтът на „абсолютната давност“ не се прилага само за една част от физическите лица, които извършват стопанска дейност – едноличните търговци и физическите лица – съдружници в дружество по чл. 357 ЗЗД. От абсолютната давност обаче се ползват всички останали групи физически лица, които извършват стопанска дейност – земеделски стопани, занаятчии, лица, упражняващи свободни професии, независимо че тяхното положение е идентично с това на едноличните търговци и съдружниците в гражданско дружество. Давността се прилага и спрямо неограничено отговорните съдружници и за „тайните съдружници“, независимо че за тях се открива производство по несъстоятелност – чл.609 и 610 от Търговския закон. Подобно неравно третиране, освен че противоречи на конституционните начала за равнопоставеност и равни условия за стопанска дейност, нарушава и идентичното изискване на правото на ЕС, което налага на държавите членки да третират по един и същ начин физическите лица, извършващи стопанска дейност (вж. Директива (ЕС) 2019/1023 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година за рамките за превантивно преструктуриране, за опрощаването на задължения и забраната за осъществяване на дейност, за мерките за повишаване на ефективността на производствата по преструктуриране, несъстоятелност и опрощаване на задължения и за изменение на Директива (ЕС) 2017/1132 (Директива за преструктурирането и несъстоятелността), чието транспониране предстои.

Нарушен е и критерият за пропорционалност – защото кредиторите, чиито вземания с обратна сила се погасяват с абсолютна давност, и то по независещи от тях причини, не разполагат с никаква възможност за защита и не разполагат с механизъм за компенсация.

4. Нормата на § 2 от Г13Р на ЗДЗЗД е противоконституционна, тъй като противоречи на чл.17, ал.1, 3 н 5 от Конституцията на Република България.

4.1. Член 17, ал.1 КРБ издига в основополагащ неин принцип и принцип на цялостната правна и икономическа система на страната защитата на правото на собственост, разбирано в широк смисъл. Едно от проявленията на този принцип е изискването за неприкосновеност на частната собственост, прокламирано в чл.17, ал.3 КРБ. Алинея 5 на чл.17 допуска отчуждаване на частната собственост да се извършва със закон само за държавни и общински нужди, при условие че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение.

КС нееднократно е имал повод да се произнесе относно обхвата на правото на собственост по смисъла на чл.17 КРБ, като е приел, че тя закриля собствеността в широкия смисъл на думата. Конституционноправната защита на собствеността, съдържаща се в чл.17, ал.1, 3 и 5 КРБ, безусловно обхваща не само вещните права, а всички имуществени права, включително вземанията (Решение № 17 от 16 декември 1999 г. по конституционно дело № 14 от 1999 г.; Решение № 7 от 10 април 2001 г. по конституционно дело № 1 от 2001 г.; Решение № 15 от 21 декември 2010 г. по конституционно дело № 9 от 2010 г.).

Член 17, ал.1 и ал.3 КРБ пораждат задължение на държавата, преди всичко в лицето на законодателя, да създаде правни механизми, чрез които да гарантира и защитава правото на собственост и да осигурява и защитава неприкосновеността на частната собственост (Решение № 17 от 16 декември 1999 г. по конституционно дело № 14 от 1999 г.; Решение № 5 от 9 май 2006 г. по конституционно дело № 1 от 2006 г.; Решение № 15 от 21 декември 2010 г. по конституционно дело № 9 от 2010 г.; Решение № 3 от 21 март 2012 г. по конституционно дело № 12 от 2011 г.; Решение № 13 от 13 октомври 2012 г. по конституционно дело № 6 от 2012 г.; Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по конституционно дело № 5 от 2013 г.). Законодателят, при упражняване на дейността си, е длъжен да не въвежда каквито и да е мерки, които влизат в противоречие с конституционния принцип за защита на собствеността и неприкосновеността на частната собственост. В мотивите на Решение № 17 от 16 декември 1999 г. по конституционно дело № 14 от 1999 г. и в Решение № 12 от 8 юли 1993 г. по конституционно дело № 12 от 1993 г. КС изрично е посочил, че „… е недопустимо по законодателен път да се посяга на тази неприкосновеност (срв., mutalis mutandis, Решение № 12 от 8 юли 1993 г. по к. д. № 12 от 1993 г, – ДВ, бр. 64 от 1993 г.).

Хипотезите, в които е конституционно допустимо принудително засягане на правото на собственост, са ограничени. Извън хипотезите на отнемане на незаконно придобито имущество (чл. 53 от Наказателния кодекс, Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество и други подобни изрично уредени случаи), частната собственост може да бъде засягана чрез принудителното ѝ отчуждаване за държавни и общински нужди (чл.17, ал.5 КРБ и съответните правила в глава трета на Закона за държавната собственост и глава трета на Закона за общинската собственост), във връзка с което е формирана трайна практика на КС, извеждаща стриктни изисквания, които